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Por Juan Carlos Sánchez
Oficial de Programa de DPLF, basado en El Salvador.
El 14 de octubre culminó el proceso de elección de la titular de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos (PDDH), cargo que recayó en Raquel Caballero de Guevara, quien ya había ocupado la misma posición de 2016 a 2019. Este nombramiento fue producto de una correlación legislativa predominantemente oficialista a la que parece importarle poco el principio de separación de poderes y la independencia de las instituciones públicas.
Una de las primeras actividades públicas de la nueva Procuradora fue participar en una reunión del gabinete de seguridad, una instancia del órgano Ejecutivo integrada por las instituciones con funciones de seguridad pública, presidida por Nayib Bukele.
En esta reunión, celebrada un día después de su nombramiento, el presidente salvadoreño dedicó 30 minutos, a tratar de justificar la legitimidad y legalidad de la designación. En este afán, el presidente sostuvo que la oposición política –en la que incluyó a partidos políticos, sociedad civil, organismos internacionales, medios de comunicación, gobiernos extranjeros y a toda voz disidente– no puede cuestionar la idoneidad de la nueva funcionaria ya que, en su opinión, su legitimidad está asegurada por la elección de 2016, cuando fue nombrada por primera vez para ejercer este cargo con los votos concurrentes de ARENA, GANA y del FMLN.
De entrada, esta afirmación representa un doble estándar: por un lado, la narrativa presidencial se ha encargado de etiquetar todas o la mayoría de las decisiones legislativas de años anteriores como “pactos entre corruptos” hechos por “los mismos de siempre”; pero, por otra parte, cuando esos acuerdos pasados favorecen a sus decisiones y actuaciones, entonces sí se revisten “legitimidad” y se invocan como válidos.
Además, esta narrativa presidencial enfrenta vacíos que vale la pena analizar. El primero es el de “la legitimidad”; desde un punto de vista conceptual, esta se perfecciona por consensos sociales y políticos que responden a momentos históricos determinados. Sobre este aspecto, Hernán Martínez-Ferro, analizando el aporte del sociólogo alemán Max Weber, concluye que la legitimidad es la calidad de obligatoriedad que tiene un mandato para que se considere válido.
En términos generales, la doctrina jurídica reconoce la legitimidad en dos dimensiones: 1. Legitimidad de origen que es la que se adjudica cuando una persona es nombrada para ejercer un cargo público cumpliendo todos los criterios y requisitos previamente establecidos, es decir, el que la sociedad ha consensuado para acceder al cargo. Y 2. Legitimidad de ejercicio que es la que se adquiere una vez la persona está en el cargo; es decir, se adquiere por la forma en que desarrolla la función pública encomendada, cuando el/la funcionario/a ajusta su actuación al canon establecido previamente en el marco constitucional/legal.
Por lo tanto, volviendo al argumento presidencial, un acuerdo del pasado no adquiere automáticamente, en el presente, calidad de legitimidad –en este caso de origen–, menos cuando aquellos consensos partidarios – como el que derivó en la elección de la titular de la PDDH en 2016– se lograron de espaldas a la ciudadanía y torciendo o soslayando las obligaciones que debió observar el Órgano Legislativo para garantizar calidad, idoneidad e independencia; tampoco se puede acreditar que aquellos acuerdos persiguieron el bien común, que es una característica esencial de la legitimidad. Por el contrario, en la tradición política salvadoreña ha sido y es común que estos nombramientos tengan la motivación principal de negociar cuotas de poder en las instituciones estatales para fines partidarios o de élites, al margen de los intereses de la población y del Estado de Derecho.
Sumado a lo anterior, tampoco se puede justificar legitimidad de ejercicio tomando en cuenta que el desempeño y los resultados de la anterior gestión de la procuradora se caracterizaron por su alejamiento de las disposiciones de probidad que rigen a las y los funcionarios públicos y del propio mandato de la institución que dirigió. Muestra de ello, fueron los cuestionamientos de nepotismo por los que fue sancionada por el Tribunal de Ética Gubernamental (TEG) y las abundantes críticas que recibió de diversos grupos en situación de vulnerabilidad que resintieron la desprotección de esta institución, otrora símbolo de solidaridad y acompañamiento a las víctimas.
Sobre este punto, hay que tener en cuenta que la legitimidad de origen no anula la legitimidad de ejercicio, como lo sostuvo Javier Pérez Royo, catedrático de la Universidad de Sevilla (España) cuando analizó el comportamiento del rey de España en la transición de la dictadura a la democracia luego de la caída del general Francisco Franco. En este contexto el jurista formula un cuestionamiento que es válido para este análisis de legitimidad: ¿Puede una democracia “plena” aceptar que el portador de un órgano constitucional del Estado pueda actuar de manera contraria a lo previsto en la constitución y en el resto del ordenamiento jurídico?. La respuesta que cae por su propio peso es no.
Hay que decir también, que la ilegitimidad de ejercicio del desempeño anterior (2016 – 2019), implica, a su vez, un serio cuestionamiento de legitimidad de origen del reciente nombramiento, puesto que las duras críticas que se le hizo en el pasado, sumado a las sanciones administrativas que se le impusieron, no la colocan como una persona idónea para ocupar este cargo. En primer lugar, porque no ha rendido cuentas de las tachas que recibió de la sociedad civil y de los órganos estatales contralores; en segundo lugar, porque no hay seguridad que en la nueva gestión se superen los vicios señalados.
Sobre la legalidad del nombramiento, el presidente sostuvo que esta elección se hizo dentro de los plazos contemplados por la ley, en la sede del órgano constitucionalmente facultado y con un mecanismo abierto y transparente, del que no ofreció detalles. Para el presidente Bukele el mero cumplimiento formal de las normas es suficiente para robustecer de legalidad las decisiones estatales. Ciertamente, el proceso se llevó a cabo respetando ciertos parámetros normativos, en particular el de temporalidad y el de idoneidad del órgano elector. Sin embargo, la legalidad no se agota en el cumplimiento de esas formalidades. Como lo sostiene el Director del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Atónoma de México (UNAM), Pedro Salazar “[…] el concepto de legalidad adquiere una dimensión más amplia en la medida en que tiende a garantizar determinados principios dentro del contexto social en el que tiene vigencia. En un Estado de derecho moderno, no basta con la existencia de normas jurídicas y con el apego a las mismas por parte de quién(es) detenta(n) el poder político, sino que es necesario, para garantizar efectivamente el imperio de la legalidad, que esas normas cuenten con una serie de características en su origen y estructura (aspecto estático del derecho) y que sean aplicadas respetando determinados criterios (aspecto dinámico del derecho)”.
Entre estos criterios, además de los que establecen las normas salvadoreñas, en particular las que obligan a garantizar la calidad, la moralidad y competencia notoria (artículo 5 de la Ley de la PDDH), también están los estándares de Naciones Unidas y del sistema interamericano, así como los aportes de organizaciones de la sociedad civil que, desde hace varios años, han venido insistiendo y proponiendo mecanismos transparentes y participativos para distintas elecciones de segundo grado.
En estas condiciones, no puede reputarse la legalidad invocada por el presidente, ya que, al evadir estos criterios en el proceso de selección de la titular, se le elimina el contenido dinámico a este acto legislativo que se ha limitado al mero cumplimiento estático de las normas que rigen estos procesos.
En resumen, la justificación presidencial sobre la legitimidad y legalidad en la elección de Raquel Caballero como la nueva procuradora para la defensa de los derechos humanos carece de fundamento.
Lo que sí dejó claro el presidente Bukele, en esos incómodos 30 minutos que le dedicó a la procuradora en la reunión del gabinete de seguridad, es “la cancha” en la que debe jugar la nueva titular para congraciarse con el poder de turno, al advertirle que “lo que sí va a ser más importante para la mayoría del pueblo salvadoreño que está con nosotros o apoya lo que estamos haciendo, va a ser el trabajo que usted haga de ahora en adelante […]”.
